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“街区制”视角下 关于《城市居住区规划设计规范》的思考
发布时间:2017-05-17 15:10:37          浏览次数          来源:清华同衡规划播报微信公众号 清华同衡规划播报
  导读:2016年2月发布的《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中关于“街区制”理念的推广,引起了社会的广泛关注。但《城市居住区规划设计规范》(GB50180-93)作为我国住区规划建设管理最重要的国家强制性标准,并未体现关于“街区制”的相关理念。本文从落实“街区制”理念出发,对《规范》进行封闭居住小区的规划设计标准规范方向的研究。
  “街区制”的推广需要规划管理技术规定、城市更新办法、道路交通规划设计和住区设计等一系列配套政策、规范的保障。目前,住区规划建设管理最重要的国家强制性标准仍是《城市居住区规划设计规范》。
  《城市居住区规划设计规范》于1994年2月1日开始实施,并于2002年作了局部修改。2016年3月新公布的《规范》修订征求意见稿中,更多体现了“海绵城市”理念对住区规划设计标准的渗透,尚未落实“街区制”理念。2014年颁布的《绿色住区标准》,明确提出了“开放性街区”以及“城市街区”的概念,为住区及城市的可持续发展起到了推动作用,但其法律约束和现实操作较为狭隘。
  现行《规范》在一定程度上符合当时特定的经济和社会背景。但当前中国的城市,特别是一些大城市,在城市形态、道路交通、功能组织、社区发展等许多方面都不断涌现出各种矛盾。这些矛盾的根源,与城市的基层单位——住区的规划、建设规范、标准有着密切的联系。对城市内部的住区规划设计的探讨有着重大的理论和现实意义。考虑到住区问题的复杂性,本文只是从落实“街区制”理念出发,将研究对象限定于封闭居住小区的规划设计标准规范,而不包括历史街区的改造等问题。
  一、《规范》面临诸多城市发展矛盾
  封闭式居住小区模式的形成与发展有其特定的经济和社会背景。目前,我国的经济制度已发生重大转型,城市化进程不断加速,城市性质也在改变。原有的规划模式,其自身的弊端正越来越明晰地显现出来。
  (一)城市内涵的调整和深化。当前,我国城市的内涵正在扩展和深化,城市职能走向生产与消费并重,并且组织消费的职能不断增强。因此,城市建设也应当顺应这些转变。从住区建设来讲,原来的居住小区和封闭式的建设模式不能适应当前城市性质、内涵的变化,它与城市运转的低效、第三产业不发达、城市社会生活的缺失、公共领域不发达等一系列问题均有直接关系。城市消费职能的发展,也更加呼唤开放性的市场,通过扩大市场规模,来深化社会分工,提供更高质量的社会服务。城市中现代服务业的发展,也将对物质形态的城市空间产生影响。
  (二)城市道路交通矛盾突出。《城市居住区规划设计规范》是居住小区规划设计的重要依据。根据《规范》要求,居住小区的通常的人口规模都在10000人以上,同时因一级土地开发提供的公共服务不完善,造成小区的最小规模在15公顷左右,地块边长在400米左右。这就造成了城市路网的组织势必稀疏、断续,密度降低。与之相反,一些国际化大城市,如伦敦、纽约,其机动车拥有量远高于国内的大城市,但城市交通却运转良好,除了一些不可比因素(如轨道交通里程、市政管理等),一个重要原因就是这些城市采用的是小街区、密集路网的城市结构。
  (三)土地集约化制约显著。目前我国特大城市的新增建设用地严重不足,提高城镇建设用地的集约化利用水平,提升城市环境和品质,对于城市发展意义重大。而住宅用地在城市建设用地中的比重最大,同时住宅用地的分布牵动城市其他功能元素。我国的环境和土地资源承载力状况明确了住区规划不能采用“奢侈”的土地利用模式。除了在住宅和住区建设本身采取可持续环保技术外,更应该明确住区“紧凑建设”和“混合利用”的建设方向和具体模式,以及住区与工作、交通的有机整合,形成住区土地利用的可持续发展模式。
  (四)社区公共服务市场活力不足。在2002年的《规范》中,公共配套设施仍然采取分级配套的原则。这使得公共服务设施重复的建设,造成了大量的资源浪费。住区公服的三级配置模式使住区公共设施分布过于分散,不能形成规模效益,难以适应市场化的经营方式。公共配套设施与人口、占地规模一一对应,是一种计划经济体制下的方式,忽视了市场经济的作用和居民的实际状况和需求,理应服从于城市层面的统一规划,以市场化配置为主导。
  (五)《规范》需要动态调整加强前瞻性。任何规范、标准都是一定时期、一定社会经济条件下的产物,都不能脱离当地的经济社会发展水平而独立存在。94年制定的《规范》基本适应了当时我国较低的生产力发展水平和居住用地标准。但2002年修订后的《规范》提出的人均居住用地标准仍然是94版《规范》的翻版。而随着十余年时间的推移,这种矛盾越来越突出,更难以满足社会发展的要求。在全面深化经济改革、城市发展转型的今天,城市发展对住区规划的要求比任何时期都更加强烈。而中央《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中更是为住区规划指明了方向。只有适时调整住区规划的规范和标准才能满足城市发展以及城市居住的要求,也是“以人为本”科学发展观的具体实践。
  二、“街区制”理念下,对《规范》的思考
  (一)以街区单元促成大开放小封闭的空间结构。《规范》中1.0.3条提出居住区按居住户数或人口规模可分为居住区、小区、组团三级,有关控制指标如下表。居住区的规划布局形式可采用居住区-小区-组团、居住区-组团、小区-组团及独立式组团等多种类型。国际上采取的“街区制”模式则为我国住区开发提供了一种“大开放、小封闭”的空间结构和“街区单元-住区”的新型二级结构组织模式。街区单元是“街区制”住区的基本组成单元,通常是被城市道路和自然要素分隔、由数个住宅单元形成尺度宜人的围合式院落,并进行封闭管理。在大开放小封闭的住区模式中,这种组织方式既不影响住区与城市空间的衔接,也保证了街区单元内部的舒适安宁。
  (二)街区单元规模的国际经验。街区单元的规模大小对“街区制”住区的开放性结构具有重要的影响。街区单元的规模越小,路网密度越大,道路可达性越高,临街面越多,有利于城市交通和城市功能向住区功能的有机渗透。较小的单元同时也可以增强邻里归属感,有利于土地的分期开发。但街区单元规模不能无限缩小,而是存在一个适宜的区间范围,具体来说,可以从城市交通、人的认知交往、土地开发效益、城市建设经验几个角度考虑。需要强调的是,街区单元的规模尺度形态不是一个定值,而是应根据城市气候、用地区位、交通条件、容纳功能等多种因素综合考虑,呈现一定的浮动范围。如在气候炎热的地区,为保证通风常采用较小的建筑进深,因此适合采用长方形的街区单元。而对于不同区位的城市地块,规定其面积的上限,如城市中心区地区独立地块不大于4公顷,约200*200m,城市外围地区不大于6公顷,约240*240m。若超过这一面积,则必须提供城市公共道路,如引入对城市开放的生活性道路进行二次划分,对已规划住区,若能提供公共通道(包括城市支路、街坊路及自行车道、步行道),可予以资金或公交站点设置奖励。
  综上所述,建议北京的街区制住区基本街区单元的尺度在70-200m范围内,控制规模在0.5-4公顷,理想的适宜尺度控制在70-180m的范围内,其规模控制在1-2公顷。
  三、对街区制住区的展望
  住区的形成与发展是内部与外部多种社会力量相互作用的结果,尤其是市场积极条件,政府、市场、社会这三种基本力量决定了住区的发展方向。因此,营造街区制住区需要这三种力量同时发挥作用,推动住区与城市的融合发展。
  (1)自上而下明确住区开发的价值取向。在社会还未对街区制住区产生全面认识的前提下,政府的主导作用表现在制定科学合理的政策和目标,完善相关法律及规范,明确开发住区的价值取向并积极引导。同时应直面我国公共服务设施的供给体制困境,完善地方政府和一级土地运营方所提供的公共服务。
  (2)多样化的开发建设模式不仅是国际上的成功经验,更是当今的时代需求。传统的地产商“一手包办”开发模式已不能适应市场经济的需求。为避免公共产品私有化的现象,就要改变谁开发谁配套的建设方式,从市场盈利角度对公共服务设施进行分类,对不同类别的服务设施采取不同的开发建设方式。
  (3)公共参与制度的有效实施不仅有助于住区空间形态的营造,更有助于后期的住区维护及住区文化的培养。这种自下而上的运作机制可以有效弥补政府和市场调控的不足,能够促使开发商及设计方切实了解居民在开放住区中担忧的实际问题并提出解决方案。
  (来源于清华同衡规划播报微信公众号 清华同衡规划播报)